"KAMU GÖREVLİLERİNİN ETİK DAVRANIŞ İLKELERİ HAKKINDA YÖNETMELİK TASLAĞI"NA İLİŞKİN TMMOB GÖRÜŞÜ YAYIMLANDI

Başbakanlık Kamu Görevlileri Etik Kurulu Başkanlığı tarafından hazırlanan ve TMMOB‘den de görüş istenen "Kamu Görevlilerinin Etik Davranış İlkeleri Hakkında Yönetmelik Taslağı"na ilişkin çalışma tamamlandı.

31 Ocak 2005 tarihinde, Başbakanlık Kamu Görevlileri Etik Kurulu Başkanlığı‘na TMMOB görüşü iletildi.

"KAMU GÖREVLİLERİNİN ETİK DAVRANIŞ İLKELERİ HAKKINDA YÖNETMELİK TASLAĞI"NA İLİŞKİN
TÜRK MÜHENDİS VE MİMAR ODALARI BİRLİĞİ GÖRÜŞÜ

"Etik", "Siyasi Etik", "Meslek Etiği", "Etik Kurallar" ve benzeri kavramlar, son dönemde sıkça kullanılan, belli çevrelerce, belli amaçlarla gündeme taşınan kavramlar olmuştur. "Etik" tanımı, Türk Dil Kurumu Sözlüğü‘ne göre eşanlamlısı olan "Ahlak" kavramı ile ayrımı ortaya konulmadan, "siyasi ve toplumsal süreçlerin belirleyici rolü" tartışılmadan, ciddi kamuoyu desteği sağlayan bir kavram olarak gündeme düşmüştür/düşürülmüştür. "Etik kültürü yaratma" dayatması altında, "Etik nedir?" ya da "Hangi Etik?" konuları, nedense, doyurucu olarak tartışılmamaktadır.

Bu süreçte Ülkemizde gündeme getirilen yasal düzenlemelerin "etik" sorununa bakış açısını irdelediğimizde; 5176 sayılı "Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun"un Genel Gerekçesi‘nde yer alan, "Dürüst, güvenilir ve adil kamu hizmeti kamuya olan güveni arttırdığı gibi, iş dünyası için de uygun bir ortam oluşturur ve bu suretle piyasaların iyi işlemesine ve ekonomik gelişmeye katkıda bulunur" ifadelerinin, "küresel" rüzgarlara uygun olarak, "pazar ekonomisi"ni kutsayan ve "sosyal devlet" ilkelerini dışlayan bir anlayışın ürünü olduğu, beyinlerde önyargı yok ise ve/veya belli çıkar hesapları yok ise, açıkça görülecektir.

5176 sayılı Yasaya dayanılarak hazırlanan ve görüş istenen "Kamu Görevlilerinin Etik Davranış İlkeleri Hakkında Yönetmelik" Taslağı; Yasanın soruna bakış açısını, eksikliklerini ve zaaflarını, doğal olarak içeriğine taşımıştır.

Yasada ve Yönetmelikte; bazı kavramların, bakış açısını gizlemek üzere açıkça tanımlamadığı görülmektedir. Örneğin; "katılımcılık, açıklık, saydamlık, hesap verebilirlik" gibi kavramlar, içerikleri açıklanmadığı sürece, yanıltıcı algılamalara neden olabilmektedir. "Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun Tasarısı"nın gerekçesinde açıklanan kimi kavramların içeriklerinin toplum yararı ile ilişkili olmadığı bilim insanlarınca ortaya konulmuştur. Örneğin; saydamlık kavramı, toplum açısından saydamlığı değil, piyasa aktörleri arasındaki saydamlığı öngörmektedir. "Devlet sırrı" ya da "Ticari sır" kavramları bu anlamda önem kazanmaktadır. Bu bağlamda; kavramların açıklanmamış olması, çarpıtmalara ya da keyfi yorumlara yol açacağı için, gerekçe bölümünde öncelikle kavramlara açıklık getirilmesi gerekmektedir. Bu durum, en azından bilinçli kamuoyunun "açıklık" ilkesi doğrultusunda "doğru" bilgilenmesini de sağlayacaktır.

Yasa ve ilgili Yönetmelikte, "kamu yararının özel yarardan üstün olduğu"na ilişkin bir ilke bulunmamaktadır. Benzer şekilde, "kamu hizmeti"nin tanımı gereği, kamu çalışanlarının görevlerini yerine getirirken göz önünde bulundurmaları ve bilince çıkarmaları gereken değerler, ilkeler de, incelenen taslakta belirgin değildir.

657 sayılı Devlet Memurları Yasası‘nda, kamu görevlilerinin görev, yetki ve sorumluluklarını düzenleyen hükümler, TMMOB tarafından da haklı olarak eleştirilmekle birlikte, bu Yönetmelik hükümlerine göre daha açıktır. Yönetmelik hükümleri, yasadaki tanımları belirsizleştirerek, kesinlikle yasaklanan, karşılığında cezai sonucu olan suç konularını dahi Etik Kurulu‘nun takdirine bırakarak, "kanunsuz suç ve ceza olmaz" ilkesine aykırılık taşımaktadır. Üstelik düzenlemelerin adında da, "etik" kavramına aykırı bir biçimde, ironik biçimde "etik" sözcüğü kullanılmaktadır.

Özetle; "Yönetişim" kurgusuyla hazırlanan metinler, etkin kamu yönetiminin, ancak, kamu yönetiminin piyasa ilkeleri çerçevesinde çalışırsa sağlanabileceği mantığına oturtulmuştur. Yasa ve ilgili Yönetmelik taslağında bakış açısının ve sorunu çözme tercihinin ana mantığının; kamu/toplum yararını sağlamaktan çok, büyük ölçüde egemen siyasi yapının doğurduğu sorunları, sistemi sorgulamayı önlemek ve dolayısıyla gizlemek, bunun yerine sorumluluğu bireysel olarak kamu görevlilerine yüklemek üzerine kurulduğu görülmektedir. Nitekim, Yasanın gerekçeleri arasında IMF‘ye verilen Niyet Mektubu‘na ve Avrupa Birliği‘ne adaylık sürecinin bir belgesi olan Ulusal Program‘a referans verilmesi bu kanımızı güçlendirmektedir.

Yönetmeliğin 8 inci maddesinde yer alan "kamu görevlilerinin kurum veya kuruluşun amaç ve misyonuna uygun davranmaları" zorunluluğu, kamu görevlilerinin haklarını sınırlayan bir düzenlemedir. Bu düzenlemeyle Kurumun amacının ve politikalarının toplumun güvenliğine, sağlığına ve refahına aykırı olması durumunda, kamu görevlisinin uyarma ve gerektiğinde toplumu haberdar etme sorumluluğu, hakkı ve görevi ortadan kaldırılmaktadır.

Bu saptamamıza örnek olarak; "Çernobil Felaketi"nin yol açtığı sorunu açıkça yaşayan Ülkemizde, siyasi sorumluların ve kamu görevlilerinin davranışlarını gösterebiliriz. Bu konuda çok daha fazla örnek vermek olanaklıdır.

Bu bağlamda; Yönetmeliğin 17 inci maddesinde yer alan "Kamu görevlileri, görevlerini yerine getirirken yetkilerini aşarak çalıştıkları kurumları bağlayıcı açıklama, taahhüt, vaat veya girişimlerde bulunamazlar, aldatıcı ve gerçek dışı beyanat veremezler." hükmü, yukarıdaki örnek bağlamında nasıl değerlendirilecektir?

Bilimsel gerçekleri açıklamak, o dönemin siyasi söylemine aykırı ise, "etik" açısından kamu görevlileri hangi davranışı benimsemek zorunda kalmalıdırlar? Kamu kurumunun politikalarına uyarak susarlar ya da yanlış açıklamada bulunurlarsa, Yönetmeliğin 6 ıncı maddesinde yer alan "saydamlık, hesap verebilirlik, öngörülebilirlik" kavramları ne anlam ifade edecektir ve Yönetmeliğin amacını gösteren 1 inci maddedeki "toplumda şüphe ve güvensizlik yaratan durumları ortadan kaldırarak kamu yönetimine halkın güvenini artırmak" hedefi nasıl gerçekleştirilecektir? Yönetmelik taslağı, en azından bu sorulara yanıt verecek içeriğe sahip değildir.

Yönetmeliğin 7 inci maddesinde "Kamu kurum ve kuruluşları tarafından, kamu hizmetlerinin standartları ve süreçleri önceden belirlenir, ilan edilir..." denilmektedir. Verili duruma göre, kamu kurum ve kuruluşlarının çoğunda hizmet standartları ve süreçleri belirlenmediğine göre, bu belirsizlik giderilinceye kadar ne yapılacağı konusu ortada kalmaktadır.

Yönetmeliğin 9 uncu maddesinde "Kamu görevlileri, siyasi açıdan tarafsız davranırlar ve kamu makamlarının mevzuata uygun politikalarını, kararlarını veya eylemlerini engellemeye teşebbüs edemezler." denilmektedir. Örneğin; bir çok kez yargıya taşınan ve defalarca Danıştay tarafından yapılan değişiklikleri iptal edilen "Tarım Arazilerini Korunması ve Kullanılmasına İlişkin Yönetmelik" kapsamında, yargının yürütmeyi durdurma kararına karşı, yürürlükteki mevzuat doğrultusunda siyasi baskılarla nitelikli tarım arazilerinin tarım dışına çıkarılmasına karşı çıkan bir kamu görevlisi, kamu makamlarının mevzuata uygun politikalarına karşı çıkmış mı olacaktır? Özetle; "etik" açısından soruna doğru yaklaşımın, "Hangi Etik?" konusu tartışmalı olsa da, Yönetmelik taslağında yer almadığı görülmektedir.

Yönetmeliğin 12 inci maddesine göre "Kamu görevlileri, kötü yönetim unsuru içeren, bu yönetmelikte belirlenen etik davranış ilkeleriyle uyumlu olmayan ve yasadışı, uygunsuz ve gayri ahlaki iş ve eylemlerde bulunmaları yönünde kendilerinden talepte bulunulması halinde veya bu tür bir eylem ve işlemden haberdar olduklarında ya da gördüklerinde, durumu yetkili makamlara bildirirler. Kamu görevlileri, işlerini yaparken karşılaştıkları kamu hizmetleriyle ilgili yasa dışı veya cezai suç niteliğindeki işlem ve eylemlerle alakalı her hangi bir iddia veya şüpheyi, yetkili makamlara bildirirler. Kurum ve kuruluş amirleri, makul ve iyi niyetle ihbarda bulunan kamu görevlilerinin kimliğini gizli tutar ve kendilerine herhangi bir zarar gelmemesini garanti eder." Bu maddede getirilen düzenlemeler, Anayasanın değiştirilemez hükümleri arasında yer alan "hukuk devleti" ilkesi ile uyuşmadığı gibi, Yönetmelik taslağının Yöneticilerin Sorumluluğu başlıklı 19 uncu maddesi ile de çelişmektedir.

Bilgi Verme ve Saydamlık başlıklı 18 inci maddenin "Üst düzey kamu görevlileri, kurumlarının, ihale süreçlerini, faaliyet ve denetim raporlarını uygun araçlarla kamuoyunun bilgisine sunarlar." ifadesini içermesi, yasa dışı veya cezai suç niteliğindeki işlem ve eylemlerin ihale dışındaki süreçleri kapsamamasını doğurmaktadır ki; bu mantık, başta belirttiğimiz "piyasa"ya yönelik düzenleme anlayışını, yani "sosyal devlet" anlayışını ret eden anlayışı açıkça ortaya koymaktadır.

Yönetmeliğin Etik Davranış İlkelerine Uyma başlıklı 22 inci maddesinde "Kamu görevlileri, Anayasaya, kanunlara ve ve diğer mevzuat hükümlerine uygun davranmak zorunda oldukları gibi, görevlerini yürütürken bu Yönetmelikte belirtilen etik davranış ilkelerine de uymakla yükümlüdürler." denilmektedir. Yasal hiyerarşide Yönetmeliğin, Anayasa, Yasa ve Tüzük‘ten sonra geldiği bilindiğine göre; Anayasa dahil tüm yasal düzenlemeler egemen ideoloji doğrultusunda "toplumun uyması gereken kurallar"ı düzenlediğine ve her kural da bir "etik" değer taşıdığına göre; "yasal düzenlemelerin bütünlüğü" ilkesi çerçevesinde anılan Yönetmeliğe özel bir vurgu yapılmasının gerekçesi anlaşılamamıştır. Bu bağlamda, Yasanın dayanağı olan temel ilkeler arasında yer alan OECD‘nin 1998 yılında yayınladığı "Kamu Yönetiminde Etik İlkeler" kuralına uyma gerekçesi, Yasanın ve Yönetmeliğin ana mantığı anlamamızı kolaylaştırmaktadır.

Taslağın 21 inci maddesinde, bildiride bulunması gereken kişiler arasında "birinci derece hısım ve akrabaların" bulunmaması, yaşanan olaylar bağlamında, önemli bir eksiklik olarak değerlendirilmektedir. Yine, 22 inci madde yer alan "Bu yönetmelikte düzenlenen etik davranış ilkeleri, kamu görevlilerinin istihdamını düzenleyen mevzuat hükümlerinin bir parçasını oluşturur. Yeni göreve başlayan veya yöneticilik ve denetleyicilik gibi görevlere atananlar, bir ay içinde Kurulca düzenlenen "etik sözleşme" belgesini imzalamakla yükümlüdürler. Bu belgeler, personelin özlük dosyasına konulur. Kamu kurum ve kuruluşlarının yetkili sicil amirleri, personelin sicil ve performansını, bu Yönetmelikte düzenlenen etik davranış ilkelerine uygunluk açısından da değerlendirirler." hükümleri ile Geçici Madde 1 inci maddesinde yer alan "iki ay içinde kapsam içindeki kamu görevlileri" etik sözleşmeyi imzalar hükmü, kamu personeli üzerindeki "Demokles!in Kılıcı"nı göstermeye yeterlidir.

Gerek yasalaşamayan "Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun Tasarısı", gerekse TBMM gündemine getirilmek üzere olan "Kamu Personel Rejimi Yasa Tasarısı" ile birlikte, getirilen düzenlemeleri değerlendirdiğimizde, "etik" adına, personelin "etik dışı" olarak işine son verme uygulamasının, diğer bir ifade ile "siyasi kadrolaşma"nın altyapısının hazırlandığı açıkça görülecektir.
Doğru davranışlar, ancak karar verme özgürlüğü olması durumunda olanaklıdır. Yasa ve Yönetmelik taslağı kamu görevlilerinin görevlerini yerine getirmede hak ve yetkilerine müdahaleyi önleyici herhangi bir açılım getirmemektedir. Bu bağlamda, Yönetmelik, "etiği aşan" bir "disiplin yönetmeliği" niteliğindedir.

Yönetmelik Taslağının özü; düzenin yol açtığı yolsuzlukların sorumluluğunu, diğer aktörlere değinmeden, yalnızca bazı kamu çalışanlarına yüklemesidir.

5176 sayılı Yasa, "Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Bakanlar Kurulu üyeleri, Türk Silahlı Kuvvetleri ve yargı mensupları ve üniversiteler hakkında bu Kanun hükümleri uygulanmaz." ifadesi ile, yürütme ve yasamanın en yetkili organlarında görev yapanları, "etik ilkeler"den mahrum bırakmaktadır. Getirilen yasal çerçeve gelişmiş ülkelerle ve AB ile karşılaştırıldığında oldukça eksiktir. Yasa kapsamında istisnaların yer alması ve bu istisnai kurumlarla ilgili herhangi bir düzenleme getirilmemesi, eksik olmakta birlikte mevcut düzenlemelerin dahi (Örneğin; milletvekillerinin dokunulmazlıklarının korunması gibi) işletilmemesi, Yasa ve Yönetmelik Taslağının, kamu görevlilerini egemen siyasi yapının ve ideolojinin hizmetkarları durumuna indirgemektedir. Nitekim, Etik Kurulu Başkanı kısa sürede Yasanın eksiklerini basında tartışmaya açmış ve "Etik herkese lazım" diyebilmiştir. Yine, Yargıtay Başsavcısı "Yargıda da etik kurulu oluşturulsun.", TBMM Başkanı "Siyasi Etik Kurulu kurulsun." önerilerini yapmışlardır.

Yönetmeliğin 14 üncü maddesinde, "Kamu görevlisinin görevi nedeniyle, hizmetten yararlananlardan hediye almaması, kamu görevlisine görevi nedeniyle hediye verilmemesi ve görevin istismar edilerek çıkar sağlanmaması temel ilkedir." denilmektedir. Hediye ile rüşvetin sınırlarının belirginsizleştiği süreçte, en üst düzey siyasi kişilerin ulusal ve uluslar arası arenada aldığı şeylerin "hediye mi, rüşvet mi" olduğu tartışılırken ve basına yansıyan bilgiler doğrultusunda sorunu çözmek için "iade ya da zimmet" formülleri aranırken, kısaca, "neyin etik olduğu?" tartışılırken, yönetmelik hükümlerinin ne derece uygulanabilir olduğu tartışma konusudur. Bu bağlamda, yasa ile kapsam dışı bırakılan Cumhurbaşkanı, milletvekilleri, Bakanlar Kurulu üyeleri, askerler, yargı ve üniversite üyelerinin hediye alma konusunun da düzenlenmesi gerekmektedir. Ayrıca, hediye yasağına getirilen yedi istisna, bu maddenin etkisini önemli ölçüde azaltmaktadır. Özellikle kamu kurumuna katkı anlamına gelen hediyelerin istisna kapsamına alınması, ironik bir düzenlemedir.

Demokratik bir toplumda, temel olan denetim, "toplumsal denetim"dir. Denetime esas olacak ilkelerin, kuralların varlığı önemlidir, ama toplumun doğrudan ya da örgütleri aracılığıyla denetimi; bu ilkelerin, kuralların birlikte oluşturulmasını zorunlu kılar. Kurum içinde yöneticiler tarafından belirlenecek ve bu nedenle egemen siyasi yapıyla uyum içinde olması kaçınılmaz olan disiplin maddeleri, kamu görevlilerini emirlere uymaya zorlayacak, uymaması halinde yaptırımlarla karşı karşıya getirecektir. Bu tür düzenlemeler, yukarıda da belirtildiği gibi, "siyasi kadrolaşma" amacına yönelik düzenlemeleri olanaklı kılmaktadır.

Yine, Yönetmeliğin Etik Görevlisi başlıklı 27 inci maddesinde yer alan "Kurum ve kuruluşlarda, etik kültürünü yerleştirmek ve geliştirmek, personelin etik davranış ilkeleri konusunda karşılaştıkları sorunlarla ilgili olarak tavsiyelerde ve yönlendirmede bulunmak üzere, ilgili kurumun insan kaynakları biriminde çalışan dört yıllık üniversite mezunu, tutum ve davranışlarıyla bu Yönetmelikte belirtilen etik davranış ilkelerini benimsemiş kişiler arasından bir etik görevlisi belirlenir. Etik görevlisinin ne kadar süreyle görev yapacağı ve diğer hususlar, ilgili kurum ve kuruluş yöneticilerince belirlenir." ifadesiyle, yöneticilere bağlı kişilere "aşırı sorumluluk" verilmektedir. Süreç içinde "etik" anlayışı yöneticiyle uyuşmayan personelin geri çekilip, yeni "etik görevlisi"nin veya egemen ideolojinin "ahlak bekçisi"nin ya da "siyasi iktidarın ajanı"nın belirlenmesinin yöneticiye bırakılması, "siyasi kadrolaşma" tehlikesinin, tehlikeden öte uygulamaya geçilmesinin olanaklı olduğunu gözler önüne sermektedir.

Etik Kurul kararlarının oluşum sürecinde "ihbar ve şikayetler" esas alınırken, "ilgililerin görüşlerinin alınmaması", hukuk devleti ilkelerine aykırıdır. Bu koşullarda Etik Kurul‘un, etik değer ve ilkelerle ne ölçüde bağdaştığı bir yana, hukukla bağdaşmadığı açıktır.

Ayrıca, 28 inci madde gereği, kamu yararına sunulan hizmetlerde bir aksama yaşanırsa, kamu çalışanının, inceleme nedeni ile birlikte bağlı olduğu meslek odasına bildirilmesi, sorunun Oda Etik Kurulu‘nda da değerlendirilmesi gereklidir.

Yasanın Genel Gerekçesi‘nde yer alan "İdarenin açıklık, saydamlık, ... ilkelerinin teminat altına alındığında uygun ve verimli çalışabileceği..." ifadesi, tümüyle kamu personelinin iradesi dışında, "sistem"e bağlı olarak gerçekleşebilecek bir sonucun ifadesidir. Yasal düzenleme, "Pazar ekonomisi" veya "Kapitalizm" ya da "Neoliberalizm", sonuçta aynı egemen ideolojiyi belirten kavramların "etik" anlayışını, "her şeye rağmen" anlayışı çerçevesinde dayatmaktadır. "Her şeye rağmen" anlayışı, "Hangi Etik?" kavramının sorgulanmasını içermeli ise, ki Örgütümüzce sorgulanması gerektiğine inanıyoruz, görüş sorulan Yönetmelik bu sorgulamayı yapmamaktadır. Çünkü; ideolojik temelleri "kâr" temeline dayalı, "toplum yararı" anlayışını dışlayan bir "hegomonik dayatma"ya dayanmaktadır. "Sistem"i sorgulamadan, "bürokratik denetim düzenekleri" ile "toplumsal etik" sorununun çözüleceğine inanan anlayış, "sorunu ötelemekten" ya da "gündemi saptırmaktan" öte bir anlam ifade etmemektedir.

Ayrıca; kamu kurum ve kuruluşlarının personel ve donanım açısından güçlendirilmesi, kamu hizmetinin herkese eşit, parasız, süratli ve nitelikli bir şekilde kamu tarafından götürülmesi, gelir adaletsizliğini giderici politikalar uygulanması, bağımlı politikalar uygulanmasına gerekçe oluşturan iç ve dış borçlanmanın azaltılması, bütçe kaynaklarının toplumun gereksinimlerine uygun kullanılması, bölgelerarası dengesizliğin giderilmesi, kamu yönetiminin demokratikleştirilmesi, kamu çalışanlarına grevli-toplu sözleşmeli sendikal haklar tanınması ve çalışanların insanca yaşanacak bir ücrete kavuşturulması, işsizliğin azaltılması için yeni istihdam olanaklarının yaratılması gibi temel sorun alanlarına yönelik politikaların uygulanmadığı ve gerekli iyileştirmelerin yapılmadığı ortadadır.

Yukarıda belirttiğimiz görüşler çerçevesinde; Yönetmelik Taslağına esas olan anlayış nedeniyle, bu Taslağın kamu yönetiminin etkin çalışmasına ve toplum yararına uygun olmadığını düşünüyoruz.

TMMOB, ülkemizde etik altyapının sağlamlaştırılması bağlamında ilgili Yasa ve Yönetmeliği olumlu ama eksik bir adım olarak değerlendirmektedir.

Önerimiz; Yasada gerekli değişikliklerin yapılması ve sonrasında Yönetmelik taslağının tümüyle yeniden düzenlenmesi, mevcut Yasada ortada bırakılan kavramlara toplum yararına açıklamalar ve uygulama koşulları getirilmesidir.

Bu öneri; Yasa ve ilgili Yönetmeliğin esasına konu "etik" kavramını, "gerçek" anlamıyla yaşama geçirmenin ön koşuludur.