TMMOB'DEN KALKINMA AJANSLARI KURULMASINA DAİR BAKANLAR KURULU KARARINA İPTAL İSTEMİ

Dava dilekçesinde, "Kalkınma ajanslarının koordinasyonunu sağlamak ve bunlarla ilgili iş ve işlemleri yürütmek" görevinin, DPT‘nin kuruluş amacına, Anayasa‘nın 166. maddesine aykırılık oluşturduğu, Ajans Yönetim Kurulu‘nun teşkili ve yetkilerinin ise yeni bir yürütme anlayışı ortaya çıkardığı belirtilmiş, bunun da sosyal hukuk devleti ilkesiyle çatıştığı ifade edilmiştir.

DANIŞTAY BAŞKANLIĞI‘NA

Yürütmenin Durdurulması ve
Duruşma İstemlidir.

DAVACI : Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği
Atatürk Bulvarı No:131/9 Bakanlıklar- ANKARA

VEKİLİ : Av. Nurten Çağlar Yakış- Av. Nurçil Soykut
( Aynı Adres)

DAVALI : T.C. Başbakanlık

DAVA KONUSU : Bakanlar Kurulunun 2006/10550 sayılı ve 06 Temmuz 2006 gün ve 26220 sayılı Resmi Gazete‘de yayımlanan " Bazı Düzey 2 Bölgelerinde Kalkınma Ajansları Kurulmasına Dair Kararı‘nın iptaline ve yürütmenin durdurulmasına, bu işlemin dayanağı 5449 sayılı Yasa‘nın Anayasa‘nın 2, 7, 10, 123, 126, 127, 135, 166. maddesine aykırılık teşkil ettiğinden Anayasa Mahkemesine götürülmesine karar verilmesi istemidir.

T.TARİHİ : 06. 07. 2006 (Adli tatil dava açma süresini kesmiştir)

AÇIKLAMALAR :

06 Temmuz 2006 gün ve 26220 sayılı Resmi Gazete‘de yayımlanan Bakanlar Kurulunun 2006/10550 sayılı kararında: "Bazı Düzey 2 Bölgelerinde Kalkınma Ajanslarının Kurulmasına Dair Karar‘ın yürürlüğe konulması Devlet Bakanı ve Başbakan Yardımcılığının 24/5/2006 tarihli ve 1227 sayılı yazısı üzerine, 25/1/2006 tarihli ve 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanunun 3, 8 ve Geçici 2 nci maddelerine göre, Bakanlar Kurulunca 31/5/2006 tarihinde kararlaştırılmıştır"denilmektedir.

Anılan Bakanlar Kurulu Kararının 1. maddesine göre, Adana ili merkez olmak üzere Adana, Mersin ve İzmir ili merkez olmak kalkınma ajansları kurulmuştur. Kararın 2. maddesinde ise, Kalkınma Kurulu‘nun bileşenleri, 3. maddesinde Kurul‘un teşkili, 4. maddesinde ise, Kalkınma Kurulu üyeliği düzenlenmiştir.

Dava konusu karar yayımlandıktan sonra, Adana, Mersin ve İzmir ili Valilikleri, Kurul üyeliği için müvekkil Birliğe bağlı Oda şubelerine davet yazıları göndermişlerdir.

Dava konusu Bakanlar Kurulu Kararına dayanak yapılan 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanunun ilgili maddelerine göz atacak olursak şu düzenlemeleri içermektedir.

3. madde, "Ajanslar, bölgeler esas alınarak, Devlet Planlama Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu Kararı ile kurulur"

8. madde "Bölgesel gelişme hedefine yönelik olarak; bölgede ki kamu kurum ve kuruluşları, özel kesim, sivil toplum kuruluşları, üniversiteler ve yerel yönetimler arasında işbirliğini geliştirmek ve ajansı yönlendirmek üzere kalkınma kurulu oluşturur.

Kalkınma kurulu, illerin dengeli şekilde temsilini sağlayacak yapıda , en fazla yüz üyeden oluşur.

Kalkınma kuruluna temsilci gönderecek kamu kurum ve kuruluşları ile özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarının gönderecekleri temsilci sayısı, görev süresi ve diğer hususlar kuruluş kararnamesi ile belirlenir…"ve

Geçici 2. madde "iki yıl için ajansta istihdam edilebilecek olan azami personel sayısı kuruluş kararnamesinde belirtilir." Yasa düzenlemeleri bu biçimdedir.

Dilekçemizde, dava konusu Bakanlar Kurulu Kararının dayanak Yasa‘ya aykırılığını ve dayanak Yasa‘nın Anayasa‘ya aykırılığını irdelemeye çalışacağız.

İPTAL NEDENLERİ ve HUKUKSAL DAYANAKLAR

1- 5449 sayılı Yasa‘nın 8. Maddesi, Kalkınma Kurulu üyelerinin hangi kesimlerin temsilcilerinden oluşacağını düzenlemektedir. Temsilci gönderecek kesimleri de "kamu kurum ve kuruluşları ile özel kesim ve sivil toplum kuruluşları"olarak belirlemektedir.
Dava konusu Bakanlar Kurulu Kararının 2/II fıkrasının (b) bendi "özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarını"saymaktadır. Bunları da "kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, dernekler, vakıflar, sendikalar, birlikler ve diğer sivil toplum kuruluşları"olarak tanımlamaktadır. Bu tanımın ya da saymanın hukuksal, siyasal ve doktriner bir dayanağı bulunmamaktadır. Sivil toplum kuruluşları kapsamına Anayasa‘da tanımını bulan meslek kuruluşlarını almanın idari sistemimizle bağdaştığını söylemek olanaklı değildir.

Hukuksal metinlerdeki tanımların, genel hukuki esaslara uygun, nesnel ve bilimsel olması gerekirken, dava konusu karardaki tanım, ibare ve kavramların hukuki dayanağı olmadığı gibi bilimsel ve nesnel de değildir bu nedenle iptali gerekir.

Anayasa‘nın çizmiş olduğu yönetsel yapı tablosuna uygun olmayan bir yapı ortaya çıkarılmıştır. Dava Konusu Karar ve 5449 sayılı Yasa köklü bir yapısal değişikliği içerdiğinden, Anayasa‘da bir düzenleme yapılmaksızın, Anayasa‘dan kaynağını almayan yeni bir yürütme organın oluşumu Anayasal sistemimizle uyuşmamaktadır.

Yukarıdaki şema, Anayasal sistemimizdeki idari örgütlenmeyi göstermektedir. TMMOB ve diğer meslek kuruluşlarının idari yapıdaki yerini Anayasa‘nın 135. maddesi belirlemiştir. Anayasa, meslek kuruluşlarını, kamu tüzel kişiliğine sahip, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları olarak tanımlanmakta olup, özel kanunla kurulacaklarını da emretmektedir. Olayımızda, ne Anayasa‘nın 135. maddesi değişmiştir ne TMMOB‘un kuruluş kanunu ortadan kalkmıştır. Anayasa maddesi ve 6235 sayılı Yasa yürürlükte iken, TMMOB‘ni "sivil toplum kuruluşu"olarak saymanın hukuki dayanağı bulunmamaktadır.

Dava Konusu Kararda "sivil toplum örgütü"kavramına da bir ölçüt getirilmemiştir. Sivil toplum kuruluşu, kaba tanımıyla Devlet dışılığı ifade etmekle birlikte, siyasi arenada ucu açık bir tartışma alanını oluşturmaktadır. Bugün, "sivil toplum kuruluşu"herkesin üzerinde anlaşabildiği bir kavram değildir. Siyasal yaşamda, ideolojik olarak kullanılan ve buna göre içinin doldurulduğu "sivil toplum kuruluşu"ifadesinin hukuksal metinde yer almasının sayısız sakıncaları bulunmaktadır. Demokratik kitle örgütü tanımı ile bağdaştırılmayan "sivil toplum kuruluşu"ibaresi siyasal bakış açısını içinde barındırmaktadır. Genel idare içinde yeralan yerinden yönetim kuruluşlarının, amaç, işlev ve işleyişi gözardı edilerek, demokratik esaslara göre örgütlenip örgütlenmediği belli olmayan "sivil toplum kuruluşları"ile aynı kategoride değerlendirilmesi yürütmeye bakışta esaslı bir değişimin öngörüldüğünü ortaya koymaktadır.

Özel kesim temsilcilerinden de ne anlaşılacağı açık değildir. Dava konusu kararda, özel kesim ile ne kastediliyor buna ilişkin bir duyumsatma dahi bulunmamaktadır. Bundan yatırımcı ya da sermaye sahipleri kastediliyor ise, zaten Yürütme Kurulunda Ticaret Odası ve Sanayi Odası temsilcilerine yer verilmiştir. Özel kesimden kastedilen birey olarak yatırımcı ve şirket kastediliyor ise bunun da hukuk sistemimizle bağdaşır bir yanı bulunmamaktadır. 5449 sayılı Yasa‘nın yalnızca 16. maddesinde bir kez ifade bulan "özel kesimdeki yatırımcı"ibaresi ile gerçek kişi ya da şirket tüzelkişiliğine sahip sermaye sahibi kast ediliyorsa bu da yürütmeye kişilerin katılımı anlamına gelir ki, bunun da hukuk sistemimizle izah edilir bir yanı bulunmamaktadır.

2- Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), Anayasa‘nın 166. maddesinde ismi olmamakla birlikte, yukarıdaki şemada görüleceği üzere merkezdeki yardımcı kuruşlardan biridir. Anayasa‘nın 166. maddesi, ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmanın plana göre yapılması ilkesini öngörmüştür. Bu ilke gereği de DPT 91 sayılı Yasa ile kurulmuştur. DPT‘nin kuruluş Yasasındaki görevlerini Prof.Dr. A.Şeref Gözübüyük şöyle sıralamıştır.

"Devlet Planlama Teşkilâtı‘nın görevleri aşağıdaki gibi sıralanabilir :
a)Devletin iktisadi, sosyal ve kültürel politikasının ve amaçlarının belirlenmesinde hükümete danışmanlık yapmak;
b)Hükümetçe belirlenen amaçları gerçekleştirmek için, kalkınma planları ile, yıllık programlar hazırlamak;
Bakanlıkların ve kamu kurum ve kuruluşlarının iktisadi, sosyal ve kültürel politikayı ilgilendiren etkinliklerinde eşgüdümü sağlamak, uygulamayı yönlendirmek ve bu konuda hükümete danışmanlık yapmak;
Planlanan ve yıllık programların başarı ile uygulanabilmesi için ilgili yönetsel kuruluşların işleyiş ve yapılarının geliştirilmesi için öneri¬lerde bulunmak;
Maliye, para, dış ticaret ve kambiyo politikalarının plan ve prog¬ram hedefleri ile uyum içinde uygulanması konusunda Hükümete danış¬manlık yapmak;
Özel sektör ve yabancı sermaye etkinliklerinin plan hedef ve amaçlanan uygun bir şekilde yürütülmesini düzenleyecek teşvik ve yön¬lendirme politikalarının genel çerçevesini hazırlamak ve Hükümete önermek;
Kalkınmada öncelikli yörelerin daha hızlı bir şekilde gelişmesini sağlayacak tedbirleri tespit ve teklif etmek, uygulamayı izlemek ve eşgü¬dümü sağlamak;
h) Kalkınma planı ve yıllık programlardaki ilke ve hedeflere uygun olarak, uluslararası ekonomik kuruluşlarla ilişkilerin geliştirilmesinde, temas ve müzakerelerin yürütülmesinde gerekli görüş ve tekliflerde bu¬lunmak;
i) Bölgesel veya sektörel bazda gelişme programlar hazırlamak.
Görüldüğü gibi, Devlet Planlama Teşkilâtı‘nın ana görevi, ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmada hükümete danışmanlık yapmak, önerilerde bulunmak, plan ve program hazırlamak ve bunların uygulanmalarını iz¬lemektir."(Yönetim Hukuku, s.86-87)

DPT‘nin ana hedefler yönünde hazırlamış olduğu plan Bakanlar Kurulunca kabul gördükten sonra meclisin onayına sunulur. TBMM‘ce onaylanan kalkınma planları icrai nitelik kazanır. Oysa, dava konusu karara ve 5449 sayılı Yasa‘ya göre, TBMM onayına sunulmadan DPT ve Ajanslara karar alma ve icra yetkisi tanınmaktadır. 5449 sayılı Yasa‘nın 28. maddesi ile 19.6.1994 tarih 540 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen "Kalkınma ajanslarının koordinasyonunu sağlamak ve bunlarla ilgili iş ve işlemleri yürütmek"görevi, DPT‘nin kuruluş amacına, Anayasa‘nın 166. maddesine, ve son 5 Yıllık Kalkınma Planına aykırılık oluşturmaktadır.

Bugüne kadar hazırlanmış Kalkınma planlarında, ulusal ana hedef ve ilkeler belirlenerek planlar yapılmıştır. Öncelikle, sanayiden konuta, turizme kadar yapılacak yatırımların öncelikle arazi kullanım planlarına göre yönlendirilmesi esas alınmıştır. Bu ilkeye uygulamada uyulmasa da ana ilke olarak kabul görmüştür. DPT, hazırlamış olduğu kalkınma planlarını ulusal ölçekte, bunun altında ise bölgesel kalkınma planlarını bir bütün içinde ele almak durumundadır. TBMM‘nce kabul edilen 5 Yıllık Kalkınma Planında Kalkınma Ajansları konusunda bir ibare bulunmamasına karşın, 5449 sayılı Yasa ve dava konusu kararla bölgesel ve kent ölçeğinde yapılacak yatırımların 5 Yıllık Kalkınma Planına aykırı ve bu Plana bağlı kalınmaksızın kararlar alınacağı ve uygulanacağı kabul edilmiştir.

3- Kuruluş kararnamesi ile belirleme konusunda idareye verilen yetki, esasları ile ilgili düzenleme Yasada yapılmadığı için asli bir düzenleme yetkisidir. Asli düzenleme yetkisi Anayasanın 7 nci maddesine göre yasamanındır ve devredilemez. Halbuki söz konusu üçüncü fıkrada (5449 SY mad.8/III) asli düzenleme yetkisi idareye devredilmiş olduğundan böyle bir düzenleme, Anayasanın 6 ncı, 7 nci ve 8 inci maddelerine aykırıdır.

Diğer taraftan, Anayasanın herhangi bir hükmüne aykırı düzenlemenin hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleri ve dolayısı ile Anayasanın 2 nci ve 11 inci maddeleri ile çelişeceği de açıktır.

Bu nedenle, 25.01.2006 tarih ve 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanunun 8. maddesi Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 11 inci maddelerine aykırı olup, iptali gerekir.

Hukuk devletinden ne anlaşılacağı konusunda Anayasa Mahkemesi‘nce 06.07.1995 günlü, 1994/80 Esas, 1995/27 sayılı kararda,"Hukuk devleti, tüm işlem ve eylemlerinin hukuk kurallarına uygunluğunu başlıca geçerlik koşulu bilinen her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurmayı amaçlayan ve bunu geliştirerek sürdüren, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa‘ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, insan haklarına saygı duyarak bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, Anayasa ve hukuk kurallarına bağlılığa özen gösteren, yargı denetimine açık olan, Yasaların üstünde yasa koyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri ile Anayasa‘nın bulunduğu bilincinden uzaklaşmayan devlettir…"biçiminde tanımlanmıştır. Bu belirlemeler karşısında, hem yürütme hem de yasama organının bu gereklere uygun hareket etmesi gerekeceği açıktır. Bilindiği üzere, hukuki düzenlemeler genel düzenleyici işlem niteliğinde olmak zorundadır. Bakanlar Kurulu Kararı‘nın 3. maddesi belli bir topluluğu hedef alarak yapılmış bir düzenleme olması nedeniyle amaç unsuru yönünden Anayasa‘ya aykırıdır. Çünkü, Yönetim Kurulu‘nun teşkilinde sermayeyi temsil eden kuruluşların alınması ve bunlara yürütme yetkisi verilmesi Anayasa‘nın 2, 6, 7, 8 ve 10 maddelerine aykırıdır. TOBB‘a bağlı meslek odalarının, Anayasal olarak eşit konumdaki diğer meslek odalarından ayrık olarak yürütmede yetki verilmesi Anayasa‘nın 135 ve 10. maddelerine aykırılık oluşturmaktadır.

İzmir ili Ajans Yönetim Kurulu, İzmir Valisi, Büyükşehir Belediye Başkanı, il Genel Meclis Başkanı, İzmir Ticaret Odası Başkanı, İzmir Sanayi Odası Başkanı, Ege Sanayi Odası Başkanı ve DPT Müsteşarlığından katılımcı ile oluşturulmuştur. Karar ve yürütme organı niteliğinde olan bu kurulda başkaca bir kesimin temsilcisi bulunmamaktadır. Kalkınma Kurulu‘nun bileşenlerini belirleyen de bu Kurul olduğuna göre, kent ve bölgelerin kalkınma planlarının sermaye merkezli olacağı açıktır. Kalkınmanın yalnızca ekonomik boyutta ele alındığı, bu ekonomik boyuttan, sosyal, kültürel, çevre ve insanın dışlandığı açık bir şekilde görülmektedir. Özel kesimlerce kar getirici yatırımların garantörlüğü Ajanslar kanalıyla Devletçe üstlenilmiş olup, bunun da sosyal hukuk devleti ilkesiyle bağdaşır bir yanı bulunmamaktadır.

Kalkınma Kurulu‘nun 100 üyeden oluşması, katılımın demokratik olduğunu göstermek anlamında şekilsel bir düzenleme olmaktan öte bir anlam taşımamaktadır. Gerek Kalkınma Kurulu‘nun Yönetim Kurulunca belirlenmesi gerekse Kalkınma Kurulu‘nun karar alma yetkisinin olmaması demokratik katılım söyleminin içi boş bir söylemden öte bir anlam taşımadığını göstermektedir.
Kuruluş kararnamesi ile belirleme konusunda idareye verilen yetki, esasları ile ilgili düzenleme Yasada yapılmadığı için asli bir düzenleme yetkisidir. Asli düzenleme yetkisi Anayasanın 7 nci maddesine göre yasamanındır ve devredilemez. Halbuki söz konusu üçüncü fıkrada asli düzenleme yetkisi idareye devredilmiş olduğundan böyle bir düzenleme, Anayasanın 6 ncı, 7 nci ve 8 inci maddelerine aykırıdır.

Diğer taraftan, Anayasanın herhangi bir hükmüne aykırı düzenlemenin hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleri ve dolayısı ile Anayasanın 2 nci ve 11 inci maddeleri ile çelişeceği de açıktır.

Bu nedenle, 25.01.2006 tarih ve 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanunun 8. maddesi Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 11 inci maddelerine aykırı olup, iptali gerekir.

Bir hukuk devletinde , hukuk düzeninin belirliliği esastır. İptali istenen maddede kuralların neyi kapsayıp kapsamadığı , neyin dışlandığı açıklıktan uzaktır. Yasada herhangi bir ölçüt getirilmediği gibi Bakanlar Kurulu Kararında da bir ölçüt getirilmemiştir. İdareye tanınan bu üye seçme yetkisi kötüye kullanılmaya açıktır bu durum ise, hukuk güvenliğini zedeler ve hukuk devleti ilkesi ile bağdaşmaz.

Yasada herhangi bir ölçüt getirmeden ve faaliyet alanı belirlemeden idareye üye seçmek yetkisi tanınması idarenin keyfiliğe ve kötüye kullanıma açık bir yetki ile donatılması anlamına gelmektedir. Yasa İdareye belirtilen konularda takdir yetkisini dilediği gibi kullanma, keyfi olarak belirleyebilme imkanı vermektedir. Yürütme organınca alınan karar, objektif nitelik taşımalı keyfi uygulamalara sebep olacak çok geniş takdir yetkisi vermemelidir. Aynı durum Bakanlar Kurulu Kararında da devam etmekte olup kararda, kalkınma Kurulu üyelerinin seçimi konusunda valiye ve Yönetim Kurulu‘na keyfi ve kötüye kullanıma açık sınırsız bir takdir yetkisi verilmiştir.

İSTEM SONUCU : Yukarıda açıklamaya çalıştığımız ve re‘sen gözeteceğiniz nedenlerle, dava konusu Bakanlar Kurulu kararının İPTALİNE, öncelikle Yürütmenin durdurulmasına, Anayasaya aykırılık itirazımızın yerinde görülerek 5449 sayılı Yasanın iptali için somut norm denetimi yoluyla Anayasa Mahkemesine götürülmesine, yargılama giderleri ile vekalet ücretinin davalıya yükletilmesine karar verilmesini saygı ile dileriz. 12.09.2006

Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Vekilleri
Av. Nurten Çağlar Yakış- Av. Nurçil Soykut